Trabajo en curso

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Trabajo en curso

Por Marty Ahrens

En el 40° aniversario de esta publicación, una mirada sobre cómo ayudó el informe de referencia “America Burning” a transformar la seguridad humana y contra incendios en los EE. UU; y los  desafíos pendientes.



El 4 de mayo de 1973, la Comisión Nacional sobre Prevención y Control de Incendios le entregó su informe final al Presidente Richard M. Nixon. El informe, que llevó dos años de elaboración, se denominó “America Burning” (PDF 7.5MB) y ofreció una mirada abarcativa sobre el problema de incendios de la nación así como recomendaciones para reducir las pérdidas producidas por incendios.

Sobre todo, fue riguroso en sus evaluaciones y no dudó en apoyar sus recomendaciones con fines morales. “Espantosamente, la nación más rica y más avanzada tecnológicamente en el mundo lidera todos los países industrializados importantes en las muertes per cápita y en las pérdidas de propiedad por incendios”, los autores del informe escribieron en las páginas iniciales, estableciendo el tono para gran parte del America Burning. “El pobre registro de incendios en Estados Unidos, y sus fallas para asignar recursos monetarios y científicos suficientes para mejorar el registro, preocupa a aquellos que trabajan en el campo de la protección contra incendios".

America Burning transformó nuestras percepciones sobre la pérdida por incendios, seguridad y protección contra incendios como no lo hizo nunca ningún otro documento, y su impacto aún se siente 40 años después de su elaboración. La formación de la Administración contra Incendios de los Estados Unidos (U.S. Fire Administration), la Academia Nacional de Incendios (National Fire Academy) y el Sistema Nacional de Reportes de Incidentes por Incendio (National Fire Incident Reporting System) fueron solo algunos de los resultados de las recomendaciones de America Burning, que colocaron un énfasis importante sobre el apoyo federal para los esfuerzos del servicio local de bomberos. Los autores del informe creían que una reducción del 50 por ciento en las muertes, lesiones y pérdida de propiedades por incendio era posible dentro del término de una generación.

A pesar de la llamada para tomar acción en America Burning, no obstante, el país continúa luchando con un problema de incendios persistente. A comparación del resto del mundo industrializado, EE.UU. aún presenta un índice de muertes por incendio mayor que el del promedio. La educación pública sobre el riesgo de incendios sigue siendo un desafío, al igual que la lucha por mantener los recursos federales en apoyo a los esfuerzos locales por combatir los incendios. La amenaza de incendio planteada por la creciente interfaz urbano/forestal se está transformando en una de las inquietudes de seguridad pública más urgentes de la nación.

En este aniversario del America Burning, no obstante, es importante recordar el legado de este importante documento, y cómo, a pesar de nuestros constantes desafíos, ha contribuido con el aumento de nuestra seguridad.

Aumento del compromiso federal
America Burning tiene sus orígenes en la Ley de Seguridad e Investigación contra Incendios (Fire Research and Safety Act) de 1968, aprobada por el Congreso y promulgada por el Presidente Lyndon Johnson. La ley hizo que el presidente nombrara un panel de 20 miembros, conocido como la Comisión Nacional sobre Prevención y Control de Incendios (National Commission on Fire Prevention and Control), que evaluaría el problema de incendios del país y haría recomendaciones para abordar las cuestiones que contribuían con este tema. Un panel que representaba a una serie de partes interesadas (compañías aseguradoras, bomberos, investigadores, creadores de normas y más) fue nombrado por Nixon en 1971 e incluyó a Percy Bugbee, ex gerente general de la NFPA y CEO quien en ese momento trabajaba como presidente honorífico de la organización.

Se le solicitó a la comisión que encontrara “medidas previsibles y efectivas para reducir los efectos destructivos del incendio en todo el país”. La misma buscó definir problemas, identificar lo conocido,  encontrar brechas y desarrollar recomendaciones para avanzar, todo esto a escala nacional. El informe de la comisión se basó en su propia investigación, así como en los testimonios recibidos en audiencias públicas en todo el país. America Burning reconoció que los gobiernos locales cargaron y siguen cargando con la obligación de proteger a la gente de los incendios. También definió un nuevos rango de roles federales adecuados, y explicó la razón por la que eran necesarios y cómo deberían crearse. El  gobierno federal, según la comisión, debía brindar la asistencia técnica y educativa a las autoridades locales y estatales, recopilar y analizar información sobre incendios, regular la inflamabilidad del material y brindar asistencia financiera cuando fuera necesario. También llamó a mejorar la comunicación entre las disciplinas involucradas en la seguridad contra incendios, y a contar con más y mejores datos para ayudar a proteger la ciudadanía y a los bomberos de los estragos del fuego.

La comisión enumeró 90 recomendaciones específicas en este informe y al principio de la lista se encontraba la agencia federal especializada en incendios que servía a las necesidades de los departamentos de bomberos locales. En ese momento, una mezcla de partes interesadas (diferentes organismos federales, gobiernos estatales y locales, instituciones académicas, organizaciones privadas y sin fines de lucro) desarrollaba una investigación, emitiendo reglamentaciones, y determinando las mejores prácticas y requisitos de seguridad. Sin embargo, ninguna entidad en particular monitoreaba o coordinaba esa actividad, y los departamentos de bomberos locales no contaban con una representación formal en el gobierno federal.

En 1974, se creó la Administración Nacional de Prevención y Control de Incendios (NFPCA, National Fire Prevention and Control Administration) establecida en el Departamento de Comercio, y en 1978 cambió su nombre por el de Administración de Incendios de los EE. UU (USFA, U.S. Fire Administration). En 1979, fue asignada a la nueva Agencia Federal de Manejo de Emergencias (FEMA, Federal Emergency Management Agency). La USFA ha tomado un rol crítico de liderazgo en una serie de cuestiones relacionadas con los incendios y al asociarse con organizaciones públicas, privadas y sin fines de lucro ha aumentado los recursos disponibles para su multifacética misión. Se creó en 1987 la Asamblea de Servicios de Incendio del Congreso (Congressional Fire Services Caucus), un grupo independiente de más de 320 miembros comprometidos con el apoyo a las políticas que benefician al servicio de bomberos. La asamblea y su organización acompañante, el Instituto de Servicios de Bomberos del Congreso (Congressional Fire Services Institute), que educa a los miembros del congreso sobre cuestiones de seguridad humana y contra incendios, ha reforzado su misión de la USFA y organizó un apoyo para sus actividades.  La USFA ha sobrevivido a intentos repetidos de recortar o incluso eliminar su presupuesto, y sigue liderando la comunidad contra incendios y brindando un foco federal contra incendios.

La misma ley de 1974 que creó la NFPCA también creó la Academia Nacional de Incendios (NFA, National Fire Academy). Como parte de la USFA, la NFA brinda una capacitación avanzada para los encargados del control de incendios y para ayudar a los gobiernos estatales y locales con sus programas de capacitación.  Desde su comienzo, la NFA ha capacitado a cientos de miles de miembros del personal de emergencia en su campus de Maryland y alrededor del país. El programa para encargados ejecutivos del control de incendios (EFO, por sus siglas en inglés) de la academia ofrece una capacitación de nivel universitario en la gerencia del departamento de bomberos a los jefes y futuros jefes, y su Centro de Recursos de Aprendizaje (Learning Resource Center, lrc.fema.gov) incluye una amplia biblioteca y una base de datos bibliográfica en línea de los materiales de interés para el servicio de bomberos.

Mayor comprensión del problema de los incendios
Cuarenta años atrás, sabíamos poco sobre la cantidad de factores que contribuyen al problema de los incendios en la nación. La comisión propuso la creación de un sistema de reporte de incendios uniforme que sería necesario para todas las jurisdicciones con apoyo federal de los programas del servicio de incendios limitado a las jurisdicciones participantes. La recomendación llevó a la creación del Sistema Nacional de Reportes de Incidentes de Incendio (NFIRS, National Fire Incident Reporting System) en 1977, como parte de la NFPCA. NFIRS fue diseñado como una herramienta para recopilar y analizar los datos sobre la dimensión, modelos, tendencias y características del problema de los incendios de la nación, y facilitar el reporte y análisis de los datos de incendio uniformes locales y estatales.

El primer informe sobre incendios en los Estados Unidos, publicado por USFA en 1978, debió utilizar los datos disponibles, limitados a California y Ohio. Para obtener datos más abarcativos, USFA promovió el recientemente creado NFIRS para los departamentos de bomberos estatales y locales en todo el país. En lugar de los requisitos federales para la participación del NFIRS, se les permitió a las autoridades de incendios estatales establecer sus propias políticas y requisitos para la participación del NFIRS. Los estados recibieron subvenciones y software de mainframe para ayudarlos a establecer el sistema. Los analistas de datos de incendios nacionales de USFA, NFPA, y la Comisión de Seguridad de Productos para el Consumidor (Consumer Product Safety Commission) desarrollaron una metodología de normas para estimar el tamaño de los problemas de incendio específicos utilizando datos del NFIRS junto con la encuesta sobre la experiencia del departamento de bomberos de la NFPA basada en muestras. El resultado fue una recopilación de estimaciones nacionales sobre el problema de incendios con una mayor calidad y más detalles que nunca antes. Hoy, alrededor de 23,000 departamentos de bomberos de los 50 estados participan en el NFIRS, y el sistema se utiliza en la mayoría de los informes estadísticos de la NFPA. Aunque dista mucho de ser perfecto, el NFIRS sigue siendo el sistema de reportes de incidentes de incendio más extenso y detallado del mundo.

Hay muchos proyectos en marcha para mejorar la calidad y amplitud de los datos disponibles. La Asociación Nacional de la Fundación para Investigaciones y Educación sobre Incendios de Inspectores de Bomberos Estatales recibió recientemente asistencia de FEMA, el Subsidio de Seguridad y Prevención de Incendios para Bomberos, y está investigando por qué los datos del NFIRS presentan tantos asientos desconocidos o no reportados. Otro subsidio actual apoya los esfuerzos de Emergency Performance, Inc., y un equipo de la Asociación Internacional de Bomberos (IAFF, International Association of Firefighters), Asociación Internacional de Jefes de Bomberos (International Association of Fire Chiefs), el Instituto Nacional de Normas y Tecnología (NIST) y la Comisión Internacional de Acreditación de Incendios (Commission on Fire Accreditation International) para desarrollar un Sistema Nacional de Reporte de Operaciones de Incendio (National Fire Operations Reporting System) para ayudar a los departamentos de bomberos a registrar el desempeño en incendios estructurales. Por ejemplo, los sensores podrían registrar la cantidad de agua utilizada y cuándo se la utilizó durante un evento de incendio. Dicho sistema ayudaría con las medidas de desempeño y mediría el impacto de diferentes enfoques y configuraciones de recursos para estimar la dimensión del incendio, el daño a la propiedad y las víctimas entre la población civil y los bomberos.

La Oficina Nacional de Normas (NBS, National Bureau of Standards) que cambió su nombre a NIST en 1989, ya estaba llevando a cabo una investigación sobre el comportamiento de los incendios a principios de 1970. Los autores de America Burning recomendaron que se ampliaran los esfuerzos de la NBS y la Fundación Nacional de Ciencias (National Science Foundation) para mejorar los métodos de prueba y comprender mejor las cargas de combustible de la ocupación. Esto llevó a la creación del Centro para la Investigación sobre Incendios (Center for Fire Research) en la NBS en 1974. Hoy, el sitio fire.gov del NIST promueve una mejor seguridad y combate de incendios a través de la investigación del comportamiento del fuego, tácticas, seguridad de los bomberos, equipos y más. El NIST y IAFF están también trabajando unidos para estudiar el impacto de diferentes patrones del despliegue de los bomberos en la seguridad de bomberos y ocupantes. El informe sobre experimentos que incluyen una estructura residencial de dos pisos se publicó en 2010, y actualmente se encuentra en curso un proyecto para estudiar el despliegue en edificios de altura. Proyectos como estos son vitales para nuestra comprensión de cómo combatir mejor el incendio, e informar sobre las normas de la NFPA mientras se ayuda a los departamentos de bomberos y a las comunidades a comprender el posible impacto de una reducción en los recursos para combatir incendios.

Apoyo federal para mejorar la seguridad contra incendios local
Además de apoyar los esfuerzos locales con esta propuesta de USFA y de la Academia Nacional de Incendios, la comisión también recomendó que se otorgaran subsidios para ayudar a las comunidades a “desarrollar planes de protección contra incendios abarcativos, mejorar los equipos para el combate de incendios, y optimizar la educación del personal del servicio de bomberos”. Esto incluyó expandir la detección del incendio en el Departamento de Desarrollo Urbano y de Viviendas (Department of Housing and Urban Development) y las actividades del Departamento de Agricultura (Department of Agriculture) en la protección contra incendios rurales.

En las últimas décadas, tanto el Centro para el Control de Enfermedades y Prevención de Lesiones (Center for Disease Control and Injury Prevention) y la USFA han financiado varios programas para instalaciones de alarmas de humo.  En años recientes, FEMA ha distribuido subsidios para la Dotación de Personal para una Respuesta Adecuada de Emergencia y de Incendios, o SAFER (por sus siglas en inglés), para ayudar a los departamentos locales de bomberos a cumplir con las normas de dotación de personal, de respuesta y operativas.  El programa de FEMA de Asistencia para los subsidios de los bomberos (AFG, Assistance to Firefighters Grant) ayuda a los departamentos de bomberos a obtener equipos de protección, vehículos de emergencia, herramientas y capacitación esenciales para proteger tanto al público como al personal de emergencia.

La comisión solicitó un "estudio continuo de las necesidades de los equipos del servicio de bomberos", un emprendimiento que está en curso. Desde el 2001 hasta el 2010, la NFPA efectuó tres detalladas encuestas especiales sobre las necesidades del departamento de bomberos, dando cobertura a los recursos identificados en America Burning (incluidos personal capacitado, aparatos y herramientas de protección) como a los recursos adicionales necesarios para responder a un evento único como los ataques del 11 de septiembre, que se produjeron durante la ejecución de la primera encuesta. Estos estudios demuestran que existe una gran necesidad para cada tipo de recurso, y cuanto más pequeña es la comunidad, mayores son las necesidades.

Un análisis adicional demostró que los subsidios de AFG estuvieron bien orientados a las necesidades del departamento y estuvieron asociados con un importante progreso de encuesta en encuesta para reducir dichas necesidades. Incluso así, las necesidades siguen siendo importantes, y el equipo se desactualiza de manera constante y necesita reemplazo. El apoyo financiero constante a nivel federal es esencial si cada ciudadano debe ser protegido por un departamento de bomberos que esté listo para responder de forma segura y efectiva a cualquier tipo de emergencia.

Visión 20/20, un proyecto en curso (strategicfire.org) que comenzó en el 2006 a cargo de la Institución de Ingenieros en Incendios, en EE. UU. y financiado por varios subsidios de AFG, reunió al servicio de bomberos con expertos en seguridad contra incendios para identificar cuestiones de prevención contra incendios que no habían sido tratadas aún. Entre otras cosas, el proyecto se ha concentrado en crear herramientas de defensa para ayudar a que los programas locales de prevención contra incendios obtuvieran el apoyo para sus emprendimientos; creando una coalición de organizaciones para apoyar una campaña de comercialización social/educativa pública a nivel nacional en seguridad contra incendios; y demostrando la existencia de programas efectivos de reducción del riesgo para la comunidad.

Mayor adopción y aplicación de los códigos y normas
Si bien se adaptaron muchas recomendaciones para el servicio de bomberos, los miembros de la comisión también reconocieron la necesidad de contar con acción regulatoria y un diseño de construcción más seguro, prestando especial atención al cumplimiento con los requisitos de seguridad para las poblaciones vulnerables. Alentaron a la NBS a trabajar con la NFPA en un enfoque de los sistemas hacia la seguridad contra incendios en edificios, e instaron a la Comisión de Seguridad de Productos para el Consumidor (CPSC, por sus siglas en inglés) a priorizar el trabajo con los productos que con frecuencia causan quemaduras y con los riesgos de combustión asociados con los materiales.

En la actualidad, la CPSC tiene requisitos obligatorios sobre inflamabilidad de las prendas y colchones y requisitos voluntarios para muebles tapizados, que sigue siendo el elemento que primero se enciende en incendios domésticos y un combustible secundario frecuente. Actualmente se están realizando esfuerzos por encontrar las maneras más seguras de reducir el riesgo de incendios al mismo tiempo que se están minimizando los riesgos ambientales o para la salud por exposiciones a diferentes retardadores de incendio. Desde 1994, la CPSC ha exigido que la mayoría de los encendedores no pueda ser operada por niños pequeños. La legislación en los 50 estados ahora exige que los cigarrillos tengan una probabilidad menor de iniciar un incendio.

Se alentó a todas las jurisdicciones locales a contar y hacer cumplir un código de prevención de incendios o de la construcción adecuado que incluya requisitos para las alarmas de humo residenciales.  La USFA puso en marcha su primera encuesta sobre prevalencia de alarmas de incendio en hogares y descubrió en 1977 que solo el 22 por ciento de los hogares estadounidenses contaba con una o más alarmas de incendio o de humo. A partir de 2010, el 96 por ciento de las viviendas encuestadas para la NFPA reportó contar con al menos una alarma de humo. Incluso, muchas viviendas aún no cuentan con todas las alarmas de humo que necesitan para una eficacia plena y cumplimiento actual con el código, tales como alarmas de humo interconectadas en cada nivel en cada área con camas.

En un esfuerzo por aumentar la cantidad de personas a cargo de hacer cumplir las normas en comités técnicos, la NFPA está ahora reembolsándoles a aquellos elegibles un 80 por ciento de sus gastos en viáticos habituales. La IAFF ha estado desarrollando materiales de capacitación para ayudar a los bomberos a participar en el proceso de los códigos y normas. Una serie de cursos de la NFA y capacitaciones relacionadas tratan el tema de los materiales cubiertos en los códigos y normas de la NFPA.

Si bien se ha hecho un gran progreso, algunos organismos federales que hacen referencia a los códigos y normas de consenso no se han mantenido actualizados con las últimas normas. Algunos estados también saltean ciclos del código, a veces varios ciclos a la vez. Con los rápidos cambios que se suscitan en seguridad humana y contra incendios, el hecho de no mantener las reglamentaciones al día con los requisitos de seguridad actuales puede implicar un riesgo innecesario para el público.

Educar al público
Los miembros de la comisión recomendaron una variedad de actividades de educación pública, incluidos la educación de seguridad contra incendios en escuelas, inspecciones de incendio en hogares y simulacros de salida en el hogar. La USFA desarrollaría materiales, asistiría con la educación de seguridad contra incendios y se encargaría de la publicidad del servicio público.  (Algunos de los resultados pueden verse en usfa.fema.gov/citizens.) La NFPA y USFA se han asociado en una serie de campañas de seguridad contra incendios. NFPA 1452,Guía para la capacitación del personal del servicio de bomberos para conducir encuestas sobre seguridad contra incendios en viviendas, se creó para inspecciones de incendio en hogares y la división de Educación Pública de la NFPA ha creado una encuesta sobre inspección de incendios en hogares para apoyar esta guía. La operación EDITH (por sus siglas en inglés, simulacros de salida en el hogar) es parte de cada campaña de la NFPA denominada Semana de Prevención contra Incendios, y se enfatiza a lo largo de año. La NFPA ha desarrollado programas de seguridad contra incendios para niños, familias, adultos mayores, comunidades de inmigrantes y muchos otros.

La comisión ha también instado a la USFA a apoyar los “sistemas de extinción automáticos mejorados que encontrarían una aceptación inmediata por parte de los estadounidenses en todos los tipos de unidades de vivienda". La tecnología está aquí, y la Iniciativa de rociadores contra incendios en hogares de la NFPA sigue intentando exigir el uso de rociadores en todas las viviendas nuevas unifamiliares y bifamiliares de todo el país.

America Burning también recomendó que el trabajo de la USFA con el Servicio Forestal y el Departamento de Agricultura de los EE.UU. ayude a prevenir incendios en bosques y praderas. En la actualidad, los programas Firewise y de Comunidades Adaptadas a Incendios de la NFPA combinan la experiencia de una serie de organismos y organizaciones en dicho esfuerzo.

¿Qué sigue?
Si comparamos los últimos 40 años, está claro que se ha hecho un progreso real para luchar contra el problema de los incendios.  Los datos de certificados de defunción publicados en el informe sobre Lesiones del Consejo Nacional de Seguridad demostraron que las muertes por incendios no intencionados bajaron de 6.503 en 1973 a 3.200 en 2009, una disminución del 51 por ciento. La tasa de muertes no intencionales por cada 100,000 habitantes disminuyó de 3.1 en 1973 a 1.0 en 2009. En su carta de transmisión al Presidente Nixon, el presidente de la comisión, Richard Bland, un profesor adjunto en Penn State, escribió que las recomendaciones del America Burning enfatizaron la "prevención del incendio a través de la implementación de programas locales [y] de la seguridad contra incendios incorporada; medidas que detectan y extinguen el incendio antes de que se desarrolle lo suficiente como para provocar un desastre mayor". Hoy, la mayor parte de los hogares cuentan con al menos una alarma de humo.

Incluso ahora, seguimos perdiendo demasiadas vidas por incendios. Estados Unidos aún cuenta con una tasa de muertes por incendio mayor a la de muchos países industrializados, según los datos del 2007-2009 compilados por las Estadísticas Mundiales de Incendio de la Asociación de Ginebra, a pesar de haberse trasladado más hacia el centro de la lista que hacia arriba. Más hogares cuentan ahora con rociadores que en el pasado; el porcentaje de incendios reportados en hogares con rociadores aumentó de uno por ciento en 1980-1984 a seis por ciento en 2006-2010; pero aún no es suficiente. A pesar de la presencia de alarmas de humo en un porcentaje arrollador en los hogares estadounidenses, tres de cada cinco muertes por incendio se producen en incendios en los que no se contaba con una alarma de humo o ninguna estaba en funcionamiento. La mayoría de los hogares aún no cuentan con alarmas de humo interconectadas, lo que aumenta la probabilidad de que todos los ocupantes en un hogar oigan la advertencia temprana.

Asimismo, siguen surgiendo nuevos desafíos. Las cuestiones relacionadas con los vehículos eléctricos y las estaciones de carga, medidas dirigidas al uso de materiales de construcción más livianos y que se encienden más rápidamente en la industria de la construcción, y el rápido crecimiento del desarrollo en áreas susceptibles a incendios forestales requieren de  nuevos enfoques para la seguridad, combate y planificación contra incendios. Los departamentos de bomberos están intentando determinar cómo manejar el problema crónico de las alarmas de incendio no deseadas y la cuestión asociada a contar con un público que frecuentemente no toma las alarmas de incendio con la seriedad suficiente. Los presupuestos para el personal de emergencia y de incendio se acotan a medida que se le solicita a los departamentos de bomberos que hagan mucho más que solo combatir el incendio. En 2011, dos tercios de las respuestas del departamento de bomberos en toda la nación fueron a llamados de asistencia médica.

Es por ello que los recursos como la USFA, Academia Nacional de Incendios y la  Asistencia al Subsidio de Bomberos son muy vitales para los departamentos de bomberos locales. La investigación efectuada o patrocinada por USFA, FEMA y NIST brinda información esencial a las organizaciones de códigos y normas, ingenieros de protección contra incendios, y otros, pero la última reducción presupuestaria les está dificultando a estos organismos poder continuar con sus niveles elevados de servicio y liderazgo.  También vemos importantes brechas en la comprensión de diferentes aspectos de la seguridad contra  incendios. Por ejemplo, los diseñadores de edificios pueden no siempre comprender el espacio requerido para combatir un incendio de forma efectiva. Los fabricantes de detectores de humo consideran que el equipo que opera en respuesta a un desencadenante legítimo funciona correctamente, mientras que los departamentos de bomberos se frustran cuando responden a las alarmas y no existe ningún incendio. Los gerentes de la propiedad cambian el uso del espacio sin considerar las necesidades de la protección contra incendios de las nuevas disposiciones. Más y mejores datos sobre incendios también ayudarían; la versión actual del NFIRS se publicó en 1999, y es momento de una evaluación profunda y una actualización.

La USFA ha adoptado recientemente un nuevo lema "el incendio es una lucha de todos”, un eslogan que resalta la frase inicial de America Burning: “El aspecto llamativo del problema de incendios de la Nación es la indiferencia con la que los estadounidenses confrontan el tema”. Como lo dice la USFA, confiamos en que el servicio de bomberos combatirá los incendios una vez que se produzcan, pero la prevención del incendio depende de todos nosotros.

Marty Ahrens es gerente senior en la División de Investigaciones y Análisis de Incendios de la NFPA

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